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Notas para una nueva Ley de Cooperación y el lugar de la Cooperación Descentralizada

Por Enrique del Olmo – Secretario de INCIDEM

Con la creación de la subcomisión parlamentaria para una nueva Ley de Cooperación, se ha activado un debate imprescindible y una reforma pospuesta de forma continuada. La actual Ley de Cooperación tiene ya más de 21 años de existencia, una duración ya de por si larga, pero mucho más si tomamos en cuenta los grandes cambios que se han producido en el mundo de la ayuda al desarrollo. Como muestra basta un botón, cuando se aprueba la Ley en el 98 todavía no existían los Objetivos de Desarrollo del Milenio (septiembre del 2000) como paradigma de la cooperación al desarrollo, ni que decir tiene que el actual referente mundial que son los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) como forma global de gestión del desarrollo, que ya no de la cooperación, no son contemplados en la actual norma por razones obvias de inexistencia. Pues mas allá de que lógicamente los ODS deben ser la columna vertebral de una nueva Ley, es imprescindible que dicha nueva norma responda a los retos y cuellos de botella que a lo largo de dos décadas se han manifestado con toda su crudeza sin ser resueltos y aún mas, la misma ley ha permitido avances (2004/2011) y su retroceso (2012/2016), por lo que una nueva ley debe tener como objeto, no sólo el cambio de discurso sino la solución a los problemas estructurales que la cooperación al desarrollo, como política pública ha mostrado.

Son muchos los ámbitos que siguen pendientes: dependencia institucional, preeminencia de la política de desarrollo frente a la comercial, orientación de la política financiera hacia el desarrollo, solución al problema endémico del personal de cooperación, autonomía y flexibilidad de los órganos gestores, desburocratización de la gestión, articulación de la cooperación como sistema, derechos sociales y profesionales de los cooperantes y un posible largo etcétera que no es el objeto de esta nota.

Dentro de este reconocimiento a la realidad del nuevo periodo y del sistema español de cooperación, está el papel característico y de enorme importancia que tiene la cooperación denominada descentralizada (entes locales y CCAA) en la política global de cooperación y aún más en el marco de la Agenda 2030, la cual informa de la gestión tanto sobre su propio territorio como sobre la acción internacional y de cooperación de dichas administraciones (denominadas, para mí de forma inadecuada, subnacionales).

Vayan aquí unas pequeñas notas sobre el papel que tendrían que tener las Administraciones Locales, los Fondos y las CCAA en una nueva Ley de Cooperacion basada en la Agenda 2030.

  1. Una de las características diferenciales del sistema español de cooperación es la existencia de una política de cooperación promovida por las Comunidades Autonómas y los municipios y entes locales. Más allá de la cuantía y la incidencia en la AOD global, lo más importante y significativo es que su acción es un elemento educativo en la sociedad en relación a la necesidad de impulso de una política de solidaridad y de cooperación. Miles de personas dejan su esfuerzo solidario a través de la cooperación descentralizada, cientos de municipios llevan décadas practicando la solidaridad junto a sus poblaciones. Los Ayuntamientos entendieron a la vez y muy pronto que era imprescindible aunar esfuerzos y recursos para ser eficaces (algo que luego ha pasado a ser patrimonio de toda la cooperación), así surgieron los Fondos de Cooperación (agrupamiento de municipios para dimensionar su solidaridad) y que posteriormente se agruparon en CONFOCOS (Confederación de Fondos de Solidaridad), no es casual que en los momentos en los que la cooperación al desarrollo del Estado se hundía hacia las mas bajas cotas de la historia, implantando la nefasta y equivocada política de “primero los de aquí”, fuesen los municipios, los fondos de solidaridad y algunas CCAA las que mantuviesen la bandera de la cooperación, buscando fórmulas innovadoras y eficaces. El primer elemento que hay que tener en cuenta en la relación entre una nueva Ley de Cooperación y la cooperación descentralizada es poner en valor relevante a esta última (que últimamente ha pasado a ser una coletilla, metida con calzador).
  2. El segundo gran aspecto es la eliminación de las trabas o impedimentos al despliegue de la cooperación descentralizada. La Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de las administraciones locales y las otras leyes Montoro (techo de gasto y tasa de reposición de las administraciones) introdujeron enormes dificultades y dudas sobre la capacidad legal, especialmente de los municipios para la realización de cooperación. Fue la aparición de las denominadas competencias impropias, que aunque en su momento se mostro con claridad lo inadecuado de esta categoría, de forma especial en un Seminario y en varios documentos impulsados por la FEMP, Musol e Incidem, siguió siendo el agarre de interventores y responsables políticos poco proclives a la cooperación para cerrar la vía a la solidaridad. Todos los elementos directos o colaterales que afecten a la plena capacidad de obrar de los entes locales deberían ser removidos en el desarrollo de la Ley.
  3. Es imprescindible el avanzar seriamente en el cambio de los modelos de gestión de la cooperación. Tanto en relación a la gestión directa de las ayudas realizadas por los entes locales y regionales, como en relación a las subvenciones a las ONGDs y otros organismos de la sociedad civil. Este lastre condiciona las políticas de cooperación, ya que obliga a “burocratizar” la actividad de cooperación, con mecanismos y procedimientos absolutamente ineficaces y donde las entidades que participan son prácticamente puesta su honestidad en duda a través de mecanismos de identificación, formulación, ejecución y rendición de cuentas que no pasan de ser trabas al trabajo de fondo y sobre el terreno que debería ser el objetivo fundamental. En el periodo 2004/2010 se intentó el agilizar los procesos, eliminar dificultades e incluso se logró desarrollar la Disposición Adicional 18 de la Ley de Subvenciones, mediante el RD 794/2010, facilitando enormemente la gestión, pero ni las administraciones ni las ONGDs impusieron su utilización.
  4. Las CCAA han desarrollado, de forma desigual, pero no menos importante una política de cooperación, en la mayor parte de ellas se han mantenido convocatorias de subvenciones (aunque en algunas pasasen a cifras muy bajas), bastantes de ellas han desarrollado propias Leyes de cooperación y en líneas generales han desarrollado estructuras administrativas especificas para la cooperación, sin embargo un camino iniciado en el 2007 de coordinación entre ellas con el objeto de armonizar, coordinar e incluso abordar propuestas comunes, quedo cortado después del V Encuentro en Portugalete, pero dejó un legado que marca un interesante guía de acción si se retoma la empatía y el encuentro que se desarrollaron en aquellos años.
  5. En este escenario, INCIDEM rescata su Programa de “Alianza entre Ciudades”, cuyo objetivo es propiciar intervenciones articuladas mediante la conformación de redes a favor de un territorio. El modelo se asienta en la concepción de Red de Ciudades, entendiéndola como una relación horizontal de alianza e intercambio entre ellas, donde se involucra tanto a los gobiernos locales como a su ciudadanía a través del tejido social organizado. La apuesta por este modelo pasa por identificar las potencialidades del trabajo coordinado o en consorcio entre las Entidades Locales, que tengan afinidad por el modelo de cooperación que desarrollarán, incorporando como un valor muy transcendente a su propia ciudadanía y las capacidades instaladas en sus territorios (centros de estudios e investigación, desarrollo empresarial, protección medioambiental, centros de empleo, iniciativas cívicas,…).
  6. En la estructura orgánica de gobernanza de la cooperación la Ley deberá abordar una reflexión sobre los organismos eficaces y necesarios y aquellos que son un apéndice formal dentro de las estructuras. La comisión interterritorial ya se había mostrado como un órgano con escaso peso y sin embargo ha sobrevivido acompasando el languidecimiento de los órganos de consulta y coordinación de la cooperación. Se creó en su momento una Comisión Sectorial de Cooperación al Desarrollo, que en su momento tuvo corto recorrido, por el giro político dado en la cooperación y que significo su práctica liquidación en octubre de 2013 y sin embargo apareció como un órgano de cogobernanza de importante alcance. Dicha Conferencia Sectorial debería incrementar sustancialmente la presencia de los entes locales e incorporar a la Confederación de Fondos para convertir la Conferencia en un órgano de peso y articulación de la cooperación española.

Dos orientaciones estratégicas deben marcar la acción de entes locales y autonomías en el impulso de una política de desarrollo y solidaridad.

  • Apostemos ahora más que nunca por la localización de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la interdependencia geográfica y entre los diversos ámbitos del desarrollo: salud, economía, protección social, medio ambiente, etc. La visión comprehensiva de la Agenda 2030 nos ofrece una oportunidad para afrontar una crisis como la actual: abordar los desafíos existentes desde una perspectiva local-global, coordinada y complementaria. La Agenda 2030 es una oportunidad desde un enfoque de derechos humanos, tanto en nuestro territorio como en el plano internacional
  • Profundicemos en la apuesta por las dinámicas y las iniciativas locales. La crisis también ha demostrado la importancia de la localización. Los agentes y dinámicas de solidaridad locales han sido fundamentales en la respuesta a la pandemia en cada territorio. El sentido de comunidad y confianza mutua es más fácil en el espacio local. Desde la cooperación descentralizada seguimos apostando por lo local en todos los sentidos: desde el fortalecimiento técnico e institucional de las instituciones locales y regionales, la adaptación a los saberes y formas de hacer propias, el desarrollo de entornos productivos sostenibles, seguros y resilientes o el apoyo a propuestas ciudadanas locales.

Publicado originalmente en marzo 2021 en el blog de INCIDEM

Photo by Omar Flores on Unsplash

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